1. Neft bumundan əvvəl, neft bumu illərində və post-neft dövründə Azərbaycanın fiskal siyasətinin əsas konturları və xüsusiyyətləri
Bildiyiniz kimi, 2005-ci ildə Bakı-Tbilisi-Ceyhan neft boru kəmərinin açılışı ilə neft hasilatı sürətlə artmağa başlamış və 2010-cu ildə gündə 1 milyon barrel olmaqla özünün pik həddinə çatmışdır. Əslində 2010-cu ildən başlayaraq neft hasilatının azalmasına baxmayaraq 2014-cü ilədək neft qiymətlərinin yüksək olması neft bumunun həmin dövrədək davam etməsinə şərait yaratmışdır.
Neft bumundan əvvəlki dövrün özünü də iki mərhələyə bölmək olar: Müstəqilliyin ilk illəri, 1991-94-cü illər iqtisadi böhranla, hiperinflyasiya, işsizlik, sənaye istehsalının kəskin aşağı düşməsi ilə xarakterizə olunmuşdur. 1995-ci ildən başlayaraq makroiqtisadi sabitlik əldə edildi.
Neft bumundan əvvəlki dövr üçün biz fiskal siyasətin əsas konturları və xüsusiyyətlərini müəyyən etmək üçün dövlət büdcəsinin gəlir və xərclərinin dinamikasına nəzər salsaq görürük ki, 2005-ci ilə qədər dövlət büdcəsinin gəlir və xərcləri 2,0 milyard manatı keçməmişdir. 2004-cü ilin dövlət büdcəsinin gəlir və xərcləri təxminən 1,5 milyard manat təşkil etmişdir. Bu dövr ərzində dövlət büdcəsi 1998-ci il istisna olmaqla hər il demək olar aşağı templə artmışdır. Bu dövrün digər xarakterik cəhəti büdcə kəsirinin səviyyəsidir. 2004-cü il istisna olmaqla, büdcə bir qayda olaraq kəsirlə icra edilmişdir. Xüsusilə də 1995-2000-ci illәrdә büdcə kәsiri kifayәt qədər yüksәk olub və defisitin ÜDM-ә nisbәti 2-5% aralığında dəyişib.
2006-2014-cü illəri əhatə edən neft bumu illərində Azərbaycanın fiskal siyasətini biz protsiklik və ekspansiv fiskal siyasət kimi səciyyələndirə bilərik. 2006-cı ildən başlayaraq neft ixracından əldə olunan gəlirlər artmış və bu gəlirlərin də böyük hissəsi dövlət büdcəsinə transfert olunaraq büdcə xərclərinin yüksək templə artırılmasına yönəldilmişdir. 2006-cı ildə büdcə xərcləri 2004-cü ilin xərclərin həcmindən 2,5 dəfə çox idi. 2008-ci ildə isə büdcə xərclərinin həcmi 10,0 milyard manatı keçmişdir. Yəni, 2005-ci illə müqayisədə 5 dəfə artım dəmək idi bu. 2009-cu il böhranı ilə bağlı 2010-cu ildə büdcə xərclərinin neft gəlirləri hesabına artım tempi bir qədər zəifləyərək 11,0 milyard manata çatdırılmışdır. 2011-ci ildən isə yenidən yüksək templi artım davam etmiş və büdcə xərclərinin həcmi 15,4 milyard manata, büdcə kəsiri isə 400,0 milyon manata çatmışdır. Ümumilikdə, 2005-2014-cü illərdə dövlət büdcəsinin xərcləri 9 dəfə artaraq 19 milyard manata çatdırılmışdır. Eyni zamanda bu dövrdə ÜDM nominal ifadədə 4,7 dəfə artmışdır. 2013-cü il istisna olmaqla 2005-2014-cü illәrdə dövlət büdcәsi çox da böyük olmayan mәblәğdә (ÜDM-nin 0.2-0.8% intervalında) defisitlә, icmal büdcә isә daima profisitlә icra edilmişdi.
Beləliklə, neft bumu illərində neft ixracından əldə olunan gəlirlər ölkəmizin ixracının, valyuta daxilolmalarının və dövlət büdcəsi gəlirlərinin əsas mənbəyi olmaqla iqtisadi artımın və iqtisadi fəallığın başlıca determinantı kimi çıxış etmişdir. Bu dövrlərdə ixracın 90%-dən çoxunu mineral yanacaq, neft və neft məhsulları, büdcə gəlirlərinin 60%-dən çoxunu neft gəlirləri təşkil etmişdir. Dövlət büdcəsinə transfertlərdən başqa Dövlət Neft Fondu tərəfindən bir sıra sosial-iqtisadi layihələrin birbaşa olaraq maliyyələşdirilməsinə də böyük məbləğdə vəsaitlər xərclənmişdir.
Eyni zamanda da, neft bumu illərində həyata keçirilən protsiklik və ekspansiv fiskal siyasət nəticəsində digər əksər neft ixrac edən ölkələrdə olduğu kimi, Azərbaycanda da büdcə gəlirlərinin neft gəlirlərindən asılılığı artmışdır. Bildiyiniz kimi, resurs gəlirlərinin ümumi dövlət gəlirlərində payı 20-25%-dən çox olarsa, bu artıq resurs gəlirlərindən asılılıq hesab olunur. Bu isə iqtisadi artımın dayanıqlığı və uzunmüddətli maliyyə sabitliyi üçün riskləri artırmışdır. Biz keçən görüşümüzdə təbii resurslarla zəngin ölkələrdə makro-fiskal tənzimləmənin spesifik xüsusiyyətlərindən danışarkən qeyd etdik ki, təbii sərvətlərin hasilatından və ixracından əldə olunan gəlirlər dövlətin digər mənbələrdən, məsələn vergilərdən və digər fəaliyyətdən əldə etdiyi gəlirlərdən tamam fərqlənir və spesifik təbiətə malikdirlər. Resurs gəlirlərinin spesifikliyi ilk növbədə onların qiymətlərinin volatilliyi ilə səciyyələnir ki, bu da öz növbəsində resurs gəlirlərinin proqnozlaşdırılmasını çətinləşdirir və iqtisadiyyat üçün qeyri-müəyyənliyi və uzunmüddətli maliyyə dayanıqlığı üçün riskləri artırır. Digər tərəfdən tükənən və bərpa olunmayan təbii resurslardan əldə olunan resurs gəlirləri daimi deyildir və ölkəyə əsasən xaricdən daxil olurlar. Ona görə də resurs gəlirlərindən asılılıq iqtisadiyyatın xarici şoklara qarşı həssaslığını artırır.
Büdcə dayanıqlığının qiymətləndirilməsi baxımından adətən resursla zəngin ölkələrdə qeyri-resurs büdcə kəsirinin həcminə baxılır. Qeyri-resurs və yaxud qeyri-neft büdcə kəsiri dedikdə, qeyri-resurs gəlirləri ilə büdcə xərclərinin fərqi nəzərdə tutulur. Azərbaycanda neft bumu illərində protsiklik və ekspansiv fiskal siyasət həm də qeyri-resurs büdcə kəsirin artmasına səbəb olmuşdur.
Qeyri-neft büdcə kəsirinin qeyri-neft ÜDM-yə nisbəti 2011-ci ildə 2000-ci ildəki -8,5% səviyyəsindən -44,6%-ə yüksəlmiş, 2015-ci ildə isə -28,8%-ə düşmüşdür.
Ümumiyyətlə, qeyri-resurs fiskal kəsirin yüksək resurs gəlirləri və digər xarici valyuta daxilolmaları hesabına maliyyələşdirilməsi likvidlik artıqlığına səbəb olur. Bu da dolayısı ilə inflyasiyanın artmasını şərtləndirir. Eyni zamanda xaricdən gələn resurs gəlirləri həm də milli valyutanın real məzənnəsinin möhkəmlənməsinə, səbəb olur ki, bu da ölkənin xarici rəqabətqabiliyyətinə mənfi təsir göstərir. Bir sözlə ölkə iqtisadi artım və inflyasiya arasında təzadla üz-üzə qalır. Neft qiymətlərinin artımı nəticəsində nominal iqtisadi artımın potensial iqtisadi artımdan çox olması, başqa sözlə istehsalın artmadığı, lakin gəlirlərin gözlənilən miqdardan və tələbatdan çox olduğu təqdirdə baş vermiş artım sadəcə inflyasiya ilə nəticələnir.
Bu baxımdan da 2014-cü ilin ortalarından başlayaraq neftin qiymətinin kəskin aşağı düşməsi bir sıra digər neft ixrac edən ölkələrdə olduğu kimi, Azərbaycanda da valyuta gəlirlərinin və tədiyyə balansının profisitinin əhəmiyyətli azalmasına gətirib çıxarmışdır. Valyuta daxilolmalarının və büdcə gəlirlərinin azalması da öz növbəsində büdcə xərclərinin və investisiyaların azalmasına və iqtisadi artım tempinin zəifləməsinə səbəb olmuş, fiskal riskləri artırmışdır. Ona görə də post-neft dövründə fiskal siyasətin yeni qlobal iqtisadi çağırışlara uyğun təkmilləşdirilməsi zərurəti yaranmışdır.
2. Post-neft dövründə fiskal siyasətin əsas hədəfləri və prioritetləri, qarşısında duran əsas vəzifələr hansılardır?
Əsas hədəf təbii ki, ilk növbədə fiskal siyasətin protsikilliyini məhdudlaşdırmaq, büdcənin neft gəlirlərindən asılılığını azaltmaq və kontr-tsiklik fiskal siyasətə keçiddir.
Ümumiyyətlə, tək Azərbaycanda yox, bütün təbii resurslarla zəngin ölkələrdə orta və uzunmüddətli makroiqtisadi dayanıqlığı, maliyyə və borc intizamını təmin edən fiskal siyasətin həyata keçirilməsi üçün ilk növbədə effektiv fiskal çərçivə formalaşdırılmalıdır. Yəni, burada makroiqtisadi və büdcə göstəricilərindən ibarət bir çərçivənin yaradılmasından söhbət gedir. Fiskal çərçivə zəif olarsa, o zaman iqtisadiyyat xarici şoklara, resurs qiymətlərinin volatilliyinə qarşı həsas olacaq. Əksinə fiskal çərçivənin təkmilləşdirilməsi ilə bağlı islahatlar fiskal siyasətin effektivliyini artıra bilər.
Makroiqtisadi perspektivdən yanaşdıqda fiskal çərçivə 4 əsas prinsip üzərində qurulmalıdır:
- makroiqtisadi sabitliyin təmin olunması,
- sabit gəlirlərin təmin edilməsi,
- resursların səmərəli istifadəsi və
- güclü fiskal institutlar.
Yəni, hər bir ölkədə dizayn edilən fiskal çərçivə ilk növbədə fiskal sabitləşdirmə və fiskal dayanıqlığı təmin etməklə makroiqtisadi sabitliyi dəstəkləməlidir. Fiskal sabitləşdirmə onu nəzərdə tutur ki, dövlət fiskal alətlərdən istifadə edərək qısa müddətli dövrdə iqtisadiyyatın tarazlığına, sabit iqtisadi artıma, aşağı inflyasiya, sağlam tədiyyə balansına nail olur. Fiskal dayanıqlıq isə büdcə kəsirinin və dövlət borclanmasının orta və uzunmüddətli perspektivdə idarə olunan səviyyədə saxlanılmasını nəzərdə tutur. Bunun üçün isə fiskal siyasətin protsikilliyindən qaçmaq tələb olunur. Çünki prostiklik fiskal siyasət zamanı iqtisadi tsikl resurs qiymətlərinin konyukturuna uyğun hərəkət edir və risklər artır.
İkinci prinsip dövlət resurs və qeyri-resurs sektorlar üçün fiskal rejimləri, yəni vergiləri təkmilləşdirməklə gəlirlərin sabitliyini təmin etməlidir. Burada resurs gəlirlərindən asılılığın azaldılmasında xüsusilə qeyri-resurs sektorlardan vergi gəlirlərinin artırılmasının əhəmiyyəti xüsusi qeyd olunmalıdır.
Fiskal siyasət çərçivəsinin üçüncü əsas prinsipi kimi resurslardan səmərli istifadəni qeyd etdik ki, bu da dövlət büdcəsinin xərclər hissəsi ilə bağlıdır. Resursla zəngin ölkələr resurslardan əldə olunan gəlirlərin hansı hissəsinin xərclənməsi, hansı hissəsinin gələcək nəsillər üçün saxlanılması ilə bağlı seçimlərlə üzləşirlər. Gəlirlərin səmərəli istifadə olunması, yəni xərclərin effektivliyi çox əhəmiyyətlidir.
4-cü mühüm məqam fiskal çərçivələrin güclü fiskal institutlar vasitəsilə dəstəklənməsidir. Fiskal siyasət üçün müasir institusional çərçivənin formalaşdırılmalıdır. Çünki sağlam və effektiv fiskal institutlar olmasa, fiskal çərçivə öz hədəflərinə nail ola bilməyəcək. Burada fiskal institutlar dedikdə biz suveren fondların idarə olunması, şaffaflıq, maliyyə və borc intizamınınn təmin olunması, dövlət maliyyə idarə olunmasının təkmilləşdirilməsi, fiskal qaydaların, orta müddətli büdcə çərçivəsinin tətbiqini nəzərdə tuturuq. İki fiskal institut xüsusilə qeyd olunmalıdır. İllik büdcə proqnozlaşdırılması əvəzinə ortamüddətli xərc çərçivəsinə keçid və effektiv fəaliyyət göstərən suveren fondların və ya sərvət fondlarının qurulması.
Fiskal çərçivənin formalaşdırılmasında mikroiqtisadi yanaşma isə büdcə prosesinin 5 əsas mərhələsinə fokuslanır: büdcənin hazırlanması, təsdiqi, icrası, hesabat və qiymətləndirmə. Bu iki yanaşma əslində bir-birlərini tamamlayırlar.
3. Fiskal qaydaların mahiyyəti nədir və resursla zəngin ölkələrin iqtisadiyyatları üçün əhəmiyyəti nədən ibarətdir, tətbiqini zəruri edən şərtlər hansılardır?
Qeyd olunmalıdır ki, fiskal dayanıqlığın təmin olunmasında fiskal qaydaların tətbiqi mühüm rol oynayır. Ümumi şəkildə, “fiskal qaydalar” əsasən fiskal siyasətin həyata keçirilməsi zamanı büdcə göstəricilərinə (büdcə kəsiri/profisiti, xərclər, gəlirlər, borc və s.) tətbiq edilən qanunvericiliklə müəyyən edilmiş uzunmüddətli kəmiyyət məhdudiyyətləri və ya hədəfləri kimi xarakterizə olunur.
Təbii sərvətlərlə zəngin ölkələrdə dövlət maliyyəsinin və resurs gəlirlərinin idarə olunması üçün uyğun fiskal qaydanın seçilməsi və tətbiqi müasir iqtisad elminin aktual mövzularından biridir. Bu istiqamətdə bir çox tədqiqatlar aparılmış və müxtəlif yanaşmalar irəli sürülmüşdür.
Ümumiyyətlə, BVF tərəfindən kəmiyyət xarakterli fiskal qaydaların 4 növü fərqləndirilir: büdcə balansının (qeyri-resurs fiskal balansın və struktur balansın) hədəflənməsi, borc, xərc və gəlirlərə tətbiq edilən kəmiyyət məhdudiyyətləri və hədəfləri.
BVF-nin mәlumatına görә hazırda dünyada 80-dәk ölkədə fiskal qayda tәtbiq edilir. Bunlardan 60-dan artıq ölkәdə borcun, 60-dan bir qədәr az ölkәdә büdcә defisitinin, 20 ölkәdə xәrclәrin, 10 ölkədə isә gəlirlәrin limitlәşdirilmәsi ilə bağlı qaydalar mövcuddur.
Bəzi ölkələrdə hədəflər və ya kəmiyyət limitləri bir fiskal göstəriciyə tətbiq edilir, bir qrup ölkələrdə isə kombinə edilmiş qaydalardan istifadə olunur, yəni bir neçə fiskal göstərici hədəflənir və ya kəmiyyət limiti tətbiq olunur. Məsələn,
- İndoneziya, Meksika, Nigeriya və Peru kimi ölkələrdə ümumi fiskal balansı;
- Venesuelada cari balansı,
- Çili, Kolumbiya, Monqolustan və Peruda struktur balansı,
- Ekvador və Rusiyada qeyri-resurs balansı,
- Ekvatoriyal Qvineya və Ekvadorda qeyri-resurs cari balansı,
- Norveçdə qeyri-resurs struktur balansı hədəfləyən fiskal qaydalar tətbiq olunur.
- Xərclərin artım tempinə və səviyyəsinə tətbiq olunan qaydalar Botsvana, Çad, Ekvador, Meksika, Monqolustan, Peru, Rusiya və Venesuelada,
- dövlət borcunun ÜDM-də xüsusi çəkisinə tətbiq olunan qaydalar Ekvador, Monqolustan və Venesuelada tətbiq olunur.
Çili və Norveç kimi ölkələr fiskal qaydaların effektiv tətbiqi ilə resurs gəlirlərinin səmərəli idarə olunmasına nail olarkən, bir çox ölkələrdə bu təcrübə o qədər də uğurlu alınmamışdır. Ölkədə effektiv fəaliyyət göstərən fiskal institutların olması, maliyyə intizamının möhkəm olması, şəffaflığın təmin olunması kimi amillər fiskal qaydaların effektiv tətbiqinə təsir edir.
Büdcə balansının hədəflənməsi qaydası büdcə kəsiri/profisiti üzərində limitin müəyyən edilməsini nəzərdə tutur. Bu qayda əsasən iki formada – qeyri-resurs fiskal balans və struktur balansın hədəflənməsi formalarında tətbiq edilir.
Qeyri-resurs fiskal balans qaydası resurs gəlirlərinin sabit pay nisbətinin istifadəsi prinsipinə əsaslanır və resurs gəlirlərinin büdcəyə transfert olunan hissəsinin qeyri-resurs və ya ümumi ÜDM-in sabit faizi nisbətində müəyyənləşdirilməsini nəzərdə tutur. Büdcə tarazlığının qorunmasının mühüm şərti kimi resurs gəlirlərinin yalnız bir hissəsinin istifadəsi çıxış edir. Müəyyən dövrdən sonra, resurs gəlirlərinin azalması ilə qeyri-resurs ÜDM-in ümumi ÜDM-də payı artır. Bu qaydaya əsasən kapital yığımının aşağı olması və zəif infrastruktur şəraitində ilkin dövrlərdə daha çox gəlirlərin xərclənməsi həyata keçirilməlidir. Çünki ilkin mərhələdə böyük həcmdə xərcləmələr və yatırılan investisiyaların effektivliyi qeyri-resurs iqtisadiyyatının canlanmasına və uzunmüddətli dayanıqlığının təmin edilməsini şərtləndirir.
Resurs gəlirlərinin sabit pay nisbətinin istifadəsi bir sıra neft ixrac edən ölkələrdə tətbiq olunur. Həmin ölkələrdə bütün neft gəlirləri yığım fondunda toplanaraq, büdcə xərclərinin sərt müəyyənləşdirilmiş hissəsinin maliyyələşdirilməsində istifadə olunur. Eyni zamanda qəbul olunmuş inkişaf konsepsiyasına müvafiq olaraq orta müddətli perspektivdə büdcə kəsirinin tədricən azalması şəraitində büdcə xərclərinin artım tempi ilə nominal ÜDM-in artım templəri tarazlaşdırılır. Məsələn, Qazaxıstanda Neft Fondundan təmin olunan transfertlərin səviyyəsi büdcə kəsrinin ÜDM-də maliyyələşdirilən 3-4% səviyyəsinin 2-3%-ə qədər endirilməsini nəzərdə tutur.
Norveç də bu yanaşmanın tətbiqi üzrə uğurlu təcrübəyə malikdir. Norveçdə mərkəzi hökumətin fiskal kəsiri Müstəqil Sərvət Fondunun (MSF) aktivlərinin 4%-i qədər müəyyən olunmuşdur. Bununla belə, müvəqqəti yayınmalara biznes tsiklləri və MSF-nin dəyərinin kəskin dəyişməsi zamanı icazə verilir. Avstriyada tətbiq olunan yeni fiskal qaydaya əsasən 2017-ci ildən etibarən federal büdcənin struktur kəsiri ÜDM-in 0,35%-lik həddini aşa bilməz. Ekvador bu qaydadan bir müddət istifadə etdikdən sonra onun istifadəsini dayandırmışdır.
Struktur balansa əsaslanan qayda isə dünya təcrübəsində büdcənin struktur tarazlığı, iqtisadi tsikllərin təsiri amilindən asılı olmayan büdcə xərcləri siyasətinin formalaşdırılması qaydası kimi qiymətləndirilir. Struktur fiskal balans dedikdə, iqtisadiyyatın potensial həddə, tam məşğulluq həddində fəaliyyət göstərdiyi şəraitdə büdcə tarazlığı nəzərdə tutulur.
Dövlət büdcəsində struktur balansın formalaşdırılması konsepsiyasına əsasən dövlət büdcəsinin xərcləri gəlirlərin o səviyyəsində planlaşdırılır ki, həmin səviyyəyə konyuktur ilə müəyyənləşən dəyişikliklərə təsir edə bilmir. Konyuktura uyğun olaraq artan gəlirlər müvafiq stabilləşdirmə fondunda anti-tsiklik məqsədlər üçün toplanır. Bununla yanaşı, gələcək öhdəliklərin icrası ilə bağlı qanunvericiliklə müəyyənləşən səviyyədə büdcə kəsiri təsbit oluna bilər və o yalnız müstəsna hallarda müəyyənləşmiş həddi aşa bilər. Bu qaydanın əsas məqsədi qiymət volatilliyinin büdcə xərclərinə təsirini zəiflətmək və stabil fiskal hədəflərə nail olmaqdır. Bu yanaşmaya əsasən ümumi fiskal balans təbii sərvətlər üzrə gəlirliyin kəskin dəyişməsinə uyğunlaşdırılmalıdır. Məsələn, Çilidə 2006-cı ildə tətbiq edilən qaydaya əsasən struktur büdcə profisiti ÜDM-in 1% səviyyəsində müəyyən edilmişdir. Struktur balans müstəqil komitə tərəfindən müəyyənləşdirilən mis və molibdendən əldə olunan gəlirlərin 10 illik proqnozuna əsasən formalaşdırılır. Hədəflər dövrlər üzrə dəyişdirilmişdir. Həmçinin Monqolustanda tətbiq edilmiş qaydaya əsasən struktur büdcə kəsiri ÜDM-in 2%-ni keçə bilməz.
Borc qaydası dövlət borcunun həcminə ÜDM-in müəyyən faiz nisbəti qədər limitin müəyyən olunmasını nəzərdə tutur. Məsələn, İndoneziyada 2004-cü ildən mərkəzi və yerli hökumət borcunun son həddi ÜDM-nin 60%-i həcmində müəyyən edilmişdir. 2010-cu ildən Monqolustanda və İsraildə dövlət borcunun ÜDM-yə nisbətinin yolverilən maksimum həddi müvafiq olaraq 40% və 60% səviyyəsində müəyyən edilmiş və xərc siyasətinin buna uyğunlaşdırılması tələbi qoyulmuşdur.
Xərc qaydası büdcənin əsaslı və cari xərclərinin həcminə, artım tempinə mütləq ifadədə və ya ÜDM-in faiz nisbəti ifadəsində limitin müəyyən edilməsini nəzərdə tutur. Bu qaydanın tətbiqi zamanı xərclərin dəyişməsi tədricən baş verir və volatil, qeyri-müəyyən gəlirlərin mövcudluğu zamanı da bufferlərin yaradılmasına imkan yaranır. Qayda əsasən resurs gəlirlərinin kəskin volatilliyini qarşılamaq məqsədilə qabaqlayıcı yığımların yaradılmasının vacib olduğu şəraitdə tətbiq olunur. Onun əsas üstünlüyü aydın müşahidə olunması və iqtisadiyyatın absorbsiya gücünə uyğunlaşmasıdır. Məsələn, Botsvanada 2003-cü ildən xərclərin ÜDM-ə nisbətinin yuxarı həddi 40% müəyyən edilmişdir. Monqolustanda 2010-cu ildən xərclərin artımı qeyri-mineral ÜDM-in artım tempi ilə məhdudlaşdırılmışdır. Peruda 2003-cü ildən 2009-cu ilədək tətbiq olunmuş fiskal qaydaya əsasən cari xərclərin real artımının yuxarı həddi 4% müəyyən edilmiş, fövqəladə vəziyyətlərdə isə istisnaların tətbiqi nəzərdə tutulmuşdur. Yaponiyada 2010-cu ildən qüvvəyə minən Fiskal İdarəetmə Strategiyasının əsas müddəası “getdiyin qədər ödə” (“pay as you go”) qaydasının tətbiqidir. Qaydaya görə xərclərin artması və ya gəlirlərin azalması ilə nəticələnən hər hansı bir addım daimi xərclərin azalması və ya daimi gəlir maddələrinin artırılması ilə kompensasiya edilməlidir. Eyni zamanda xərclər üzərində müəyyən məhdudiyyətlərin tətbiqini ehtiva edən yeni Ortamüddətli Fiskal Çərçivə də təqdim edilmişdir. Polşada yeni qaydalara görə mərkəzi hökumətin diskret xərclərinin artımına məhdudiyyət qoyulur və bütün yeni xərclərin maksimal real artım tempi 1% müəyyən edilir. Rumıniyada büdcə profisiti təmin edilənədək hökumətin diskret xərclərinin artımına məhdudiyyət qoyulur və bütün yeni xərclərin maksimal real artım tempi nominal ÜDM-nin proqnozlaşdırılan üç illik artım tempini üstələməməlidir.
Gəlir qaydası isə ümumi gəlirlərin və ya təbii resurslardan əldə olunan gəlirlərin həcminə limitin müəyyənləşdirilməsini nəzərdə tutur. Məsələn, ABŞ-ın Alyaska ştatında 1976-cı ildən tətbiq edilən fiskal qaydaya əsasən gəlir və mülkiyyət vergiləri çıxıldıqdan sonra neft gəlirlərinin 50-75%-i büdcəyə transfert olunur, qalan hissəsi isə yığıma yönəldilərək xüsusi fonda köçürülür. Botsvanada 1994-cü ildən təbii resurs gəlirləri yalnız dövlət investisiyalarının maliyyələşdirilməsinə və yığıma yönəldilə bilər. Qanada 2011-ci ildən 7 il üzrə orta neft gəlirinin maksimum 70%-i büdcəyə transfert olunur, maksimum 21%-i Sabitləşdirmə Fonduna yönəldilir, minimum 9%-i isə İrs Fondunda gələcək nəsillər üçün saxlanılır. Eyni zamanda qeyd olunan limitlər hər üç ildən bir yenidən nəzərdən keçirilə bilər. Qazaxıstanda 2010-cu ildən iqtisadi artım tempindən asılı olaraq neft gəlirlərinin 8 milyard dollar +/- 15%-i Milli Fonddan dövlət büdcəsinə transfert olunur. Timor-Leste Demokratik Respublikasında 2005-ci ildən tətbiq edilən qaydaya əsasən Neft Fondundan büdcəyə transfert olunan gəlir milli neft sərvətinin 3%-ini üstələyə bilməz. İstisnalara yalnız hökumət tərəfindən parlamentə müfəssəl əsaslandırma və müvafiq hesabat təqdim etdikdə yol verilir. Trinidad və Tobaqoda 11 il üzrə hesablanmış orta neft və qaz gəlirinin artıq hissəsinin yalnız 40%-ə qədəri büdcənin maliyyələşdirilməsi üçün istifadə olunur, qalan hissəsi isə İrs və Sabitləşdirmə Fonduna yönəldilir.
Əvvəllər BVF tərəfindən təbii sərvətlərlə zəngin ölkələr üçün fiskal çərçivənin müəyyən edilməsində Milton Fridmanın daimi gəlir hipotezinə əsaslanan daimi gəlir prinsipinin əsas götürülməsi tövsiyə olunurdu. Daimi gəlir prinsipi təbii sərvətlərdən əldə olunan gəlirlərin yalnız ölkənin malik olduğu məcmu xalis sərvətin (xalis sərvət = cari maliyyə ehtiyatları – borc öhdəlikləri + təbii sərvətlər üzrə gəlirlərin cari dəyəri) hesablanmış müəyyən faizi nisbətində olan hissəsinin istifadəsini və ya yalnız bu sərvətin idarə olunmasından əldə olunan faiz gəlirlərinin istifadəsini nəzərdə tutur. Bu yanaşmanın tətbiqi təbii sərvət gəlirlərinin istehlakı və yığımının kombinasiyası arasında optimal seçimin edilməsinə və neft və qaz resurslarının tükənən və bərpa olunmayan sərvətlər olmasına baxmayaraq əldə olunan gəlirlərin indiki və gələcək nəsillər arasında bərabər və ədalətli bölgüsünə imkan verir. Bu qaydanın tətbiqi, həmçinin xərclərin konyukturdan asılılığının aradan qaldırılmasına və fiskal dayanıqlığın təmin edilməsinə şərait yaradır.
Bununla belə, aşağı gəlirli inkişaf etməkdə olan ölkələrin əksəriyyətində kapital çatışmazlığı mövcud olduğundan təbii sərvətlərdən əldə olunan gəlirlərin investisiya formasında iqtisadiyyata yönəldilməsi qeyri-resurs iqtisadi artımı yüksəltməklə qeyri-resurs gəlirlərinin artırılmasına səbəb ola bilər. Bu baxımdan da son dövrlər BVF tərəfindən daha çox ölkələrin inkişaf xüsusiyyətlərindən asılı olaraq iki qaydanın kombinə edilmiş formada tətbiqi təklif olunur. Məsələn, xərclərin artımı qaydasının effektivliyi qeyri-resurs fiskal balans, ümümi fiskal balans və ya struktur balans qaydaları ilə birlikdə həyata keçirildikdə daha da artır. Norveçdə qeyri-resurs fiskal balans, Peruda ümumi fiskal balans, Monqolustanda (2013-cü ildən) isə struktur balans qaydası ilə birlikdə xərclərin artımı qaydası tətbiq edilir.
4. Azərbaycanda tətbiq olunan fiskal qaydanın xüsusiyyətləri
Azərbaycan post-neft dövründə müəyyən olunmuş hədəflərə çatmaq üçün fiskal siyasətin yeni çağırışlara uyğunlaşdırılması istiqamətində bir sıra mühüm işlər görülmüşdür.
- Büdcə sistemi haqqında qanuna dəyişikliklər edilmişdir, büdcə qaydasının tətbiqi ilə bağlı yeni müddəalar əlavə edilmişdir.
- Ortamüddətli Xərclər Çərçivəsinin hazırlanması qaydası təsdiq edilmişdir.
- Dövlət borcunun idarə edilməsinə dair orta və uzun müddət üçün strategiya hazırlanmışdır.
Ölkəmizdə tətbiq edilən fiskal qayda kombinə edilmiş qaydadır. Yəni burda həm icmal büdcənin qeyri-neft baza kəsirinin hədəflənməsi, həm də icmal büdcənin xərclərinin artımının yuxarı həddinə limit təyin edilməsi nəzərdə tutulur.
Bəzi əsas anlayışlar:
- Xalis maliyyə aktivlәri. Bu göstәrici ARDNF-nin aktivlәrinin, vahid xəzinə hesabının qalığının, vahid xәzinə hesabının idarəәetməyә verilmiş vəsaitlәrinin, xarici dövlətlәrin Azərbaycan dövlәtinəә olan borclarının vә dövlәt müəәssisәlәrinin dövlәt büdcәsi qarşısında öhdәliklәrinə xidmәt üzrə cari ilә düşən mәbləğin cәmindəәn daxili vә xarici dövlәt borcunun ümumi məәbləğini çıxmaqla tapılır;
- İcmal büdcənin baza xәrclәri. Dövlәt borcu üzrә faiz ödənişləәri istisna olmaqla icmal büdcəәnin yerdә qalan bütün xәrcləri;
- İcmal büdcәnin qeyri-neft baza kәsiri. Xərclənә bilәn neft gәlirləri nəzərә alınmadan icmal büdcənin digәr gəlirləәri ilə baza xәrclәrinin fərqi;
- Neft gәlirlәri. ARDNF-nin gәlirlәrinin və neft-qaz sahәsindә fəәaliyyәtdәn dövlət büdcəsinə daxil olan gəlirlərin (fiziki şәxslərin gәlir vergisi istisna olmaqla) cəmindәn ibarәtdir;
Yeni büdcə qaydasına əsasən xərclәnә bilәn neft gәlirlərinin hesablanması üçün Formul aşağıdakı kimidir:
- Proqnozlaşdırılan maliyyә ilinin əvvәlinəә xalis maliyyә aktivlәrinin 30%-i vә proqnozlaşdırılan maliyyəә ili ərzində əldə olunan neft gәlirlәrininn fәrqi tapılır;
- İki göstәricinin fәrqi nәticəsində әldә olunan rəqəmin 20% hesablanır və hәmin 2 göstәricidәn әn kiçiyinin üzәrinә əlavә edilir.
Eyni zamanda büdcə qaydasına əsasən:
- Növbəti il və sonrakı üç il üçün icmal büdcə xərclərinin proqnozlaşdırılan yuxarı həddi cari ilin icmal büdcə xərclərinin 103%-dən artıq ola bilməz.
- Növbəti büdcə ili üzrə icmal büdcənin qeyri-neft baza kəsirinin qeyri-neft ümumi daxili məhsula nisbət göstəricisinin cari ilin müvafiq göstəricisindən az olması hədəflənir. Əks təqdirdə, icmal büdcə xərclərinin proqnozlaşdırılan yuxarı həddi uyğun olaraq azaldılır. İcmal büdcənin qeyri-neft baza kəsrinin qeyri-neft ümumi daxili məhsula nisbətinin ortamüddətli dövr üzrə hədəfləri Maliyyə Nazirliyi tərəfindən müəyyən edilir.
Dövlət borcunun idarə edilməsinə dair orta və uzun müddət üçün strategiyada nəzərdə tutulan tədbirlər:
- Ümumi dövlət borcuna xidmət xərclərinin (borcların qaytarılmasına xərclənən vəsait) dövlət büdcəsi xərclərinə nisbətinin 15 faizdən aşağı olması təmin edilməsi. Qeyd olunan göstəricinin 2018-2025-ci illər ərzində 15 faizdən aşağı olacağı proqnozlaşdırılır.
- Layihələrin maliyyələşdirilməsi üçün borc vəsaitinin cəlb olunması və dövlət zəmanətinin təmin edilməsinin məhdudlaşdırılması. Maliyyələşdiriləcək layihələr Strategiyada qeyd olunan prioritet layihələrin siyahısına əsasən təyin olunacaq.
- Dövlət borcu üzrə geri qaytarılan öhdəliklərə nəzərən cəlb olunan yeni borcların azaldılması yolu ilə ümumi dövlət borcunun ÜDM-ə nisbətinin yuxarı həddinin 30 faizdən çox olmaması və 2025-ci ilədək 20 faizə çatdırılması. 2025-ci ildə 15%-dən aşağı olacağı proqnozlaşdırılır. Faiz dərəcələrinin artma riskinin rüblük əsasda qiymətləndirilməsi və sözügedən qiymətləndirmə əsasında yeni borcların münasib faiz şərtləri ilə cəlb olunması. Beynəlxalq arenada ölkənin nüfuzunun yüksəlməsi baxımından, yeni borcalmalar həyata keçiriləcəyi təqdirdə əlverişli şərtlərlə kreditlərin cəlb olunması, eyni zamanda, mövcud borcların daha əlverişli maliyyə şərtləri əsasında yenidən maliyyələşdirilməsi həyata keçiriləcəkdir.
- Daxili bazarda dövlət qiymətli kağızlarının müddətinin mərhələli şəkildə uzadılması, təkrar bazarın formalaşdırılması istiqamətində iş aparılması və gələcəkdə daxili borcalmanın artırılmasına üstünlük verilməklə, xarici borcalmanın tədricən azaldılması.
